Hamburg

FÖDERALE PLANUNGSKULTUR IN HAMBURG

Vom Baustufenplan zur digitalen Planung

Hamburgs Planrecht hat eine lange Geschichte. Das zeigt sich unter anderem daran, dass einige noch aus dem 19. Jahrhundert stammende Rechtspläne bis heute Gültigkeit haben. Gleichzeitig ermöglicht die Besonderheit des Stadtstaates Hamburg es aber auch regelmäßig, Veränderungsnotwendigkeiten in der Planungsrechtslandschaft frühzeitig wie durch ein Brennglas fokussiert zu erkennen und darauf angemessen zu reagieren.

Foto: © Andreas Vallbracht

Hamburg hat diese Erkenntnisse schon mehrfach genutzt, um im Planungsalltag gewonnene Erfahrungen mit der Gesetzgebung direkt ministeriell über die Gremien der BMK bundesweit zu diskutieren und damit Veränderungen zu initiieren.

Überdies hat die Hansestadt in den letzten 15 Jahren eine Vorreiterrolle im Bereich der Digitalisierung von Planwerken, von Planungsprozessen sowie von Beteiligungsverfahren eingenommen. Das ist ein großer Mehrwert für alle Bundesländer, da die digitalen Entwicklungen über das Onlinezugangsgesetz und entsprechende Verwaltungsabkommen ihren Weg in die Planungspraxis finden und perspektivisch zum (Planungs-)Alltag in Deutschland gehören.


HAMBURG UND SEIN ALTES PLANRECHT

PLANRECHT SEIT 1875

Die ältesten in Hamburg noch gültigen Rechtspläne wurden auf der Grundlage des Preußischen Fluchtliniengesetzes von 1875 erlassen. Sie gelten als einfache Bebauungspläne fort, soweit sie nicht durch neuere Bebauungspläne außer Kraft gesetzt wurden.

Den größten Anteil des alten Planrechts in Hamburg bilden die Baustufenpläne, erlassen auf Grundlage der Bauregelungsverordnung sowie der Baugestaltungsverordnung jeweils von 1936. Die fast lückenlos das gesamte Stadtgebiet Hamburgs überdeckenden Baustufenpläne wurden Anfang der 1950er Jahre jeweils flächendeckend für einen oder mehrere Stadtteile erlassen. Baustufenpläne enthalten nur Festsetzungen zur Art der Nutzung, zum Maß der Nutzung sowie zur Bauweise und gelten daher als einfache Bebauungspläne. Trotz sukzessiver Überplanung durch Bebauungspläne stellen Baustufenpläne auch heute noch für etwa die Hälfte des gebauten Stadtgebiets die alleinige planungsrechtliche Grundlage dar.

Baustufenplan Rahlstedt. Grafik: © Freie und Hansestadt Hamburg, Behörde für Stadtentwicklung und Wohnen

Um Hamburg nach den Zerstörungen im Zweiten Weltkrieg möglichst schnell wiederaufzubauen, wurden in der Zeit zwischen 1951 und 1961 Durchführungspläne nach dem Hamburgischen Aufbaugesetz von 1949 sowie 1957 erlassen, die aus dem jeweils maßgeblichen Aufbauplan von 1950 sowie 1960, dem Vorläufer des heutigen Flächennutzungsplans, entwickelt wurden. In der Regel wurden Durchführungspläne dann aufgestellt, wenn die Festsetzungsmöglichkeiten der Baustufenpläne und Teilbebauungspläne nicht ausreichten, etwa um grundlegende Bodenordnungsmaßnahmen oder bestimmte Baugebote umzusetzen. Durchführungspläne enthalten Festsetzungen zur Art der Nutzung, zum Maß der Nutzung sowie zur Bauweise und darüber hinaus Festsetzungen zu den überbaubaren Grundstücksflächen sowie Straßenverkehrsflächen. Infolgedessen sind Durchführungspläne qualifizierte Bebauungspläne.

KONTINUITÄT UND BRÜCHE

Bei der Genehmigung baulicher Anlagen sind für weite Teile des hamburgischen Staatsgebietes somit noch Bebauungspläne alten Baurechts als sogenannte übergeleitete Bebauungspläne gültig, die nach den vor 1960 bestehenden gesetzlichen Regelungen zustande gekommen sind. Im Zusammenhang mit diesen alten Bebauungsplänen gelten einige planungsrechtliche Vorschriften der Baupolizeiverordnung aus dem Jahr 1938 fort.

Dass Stadtplanung heute andere Wege geht als noch vor fast 80 Jahren, führt jedoch dazu, dass manche Ausweisungen des alten Planrechts etwas aus der Zeit gefallen scheinen. Die in der Baupolizeiverordnung definierten Baugebiete finden zwar grobe Entsprechungen in der Baunutzungsverordnung, können aber im Detail zu Unsicherheiten oder sogar Hindernissen in der Genehmigungspraxis führen.

Hamburg hat daher 2015 für bestimmte Festsetzungstatbestände die Umstellung von altem Planrecht nach Baupolizeiverordnung auf die aktuelle Baunutzungsverordnung vorangetrieben, um die Umsetzung städtebaulicher Zielsetzungen Hamburgs zu erleichtern und insbesondere die Zulässigkeit von Wohnungen und sozialen Einrichtungen weiter zu befördern.

Impressionen der Hamburger Magistralen. Foto: © Carsten Rabe / Freie und Hansestadt Hamburg, Behörde für Stadtentwicklung und Wohnen



EINFLUSS AUF DAS PLANUNGSRECHT

ÜBER DIE FÖDERALEN GREMIEN (PLANUNGSRECHT GEMEINSAM GESTALTEN)

Als Stadtstaat kann Hamburg Veränderungsnotwendigkeiten in der Planungslandschaft schon früh erkennen. Gründe dafür sind die in manchen Plangebieten direkte Ausübung der gemeindlichen Planungshoheit aus dem Ministerium (Senatsverwaltung) heraus sowie der kontinuierlich enge Austausch und die Zusammenarbeit mit den für die Planung im Übrigen zuständigen Bezirksämtern. Hamburg nutzt diese Erkenntnisse, um im Planungsalltag gewonnene Erfahrungen mit der Gesetzgebung direkt ministeriell über die Gremien der BMK bundesweit zu diskutieren und damit Veränderungen zu initiieren. Damit konnte Hamburg erfolgreich mehrere Initiativen zu größeren Baurechtsreformen und kleineren Veränderungen der bau- und planungsrechtlichen Regelungen über die BMK und über sein Engagement im Bundesrat erwirken.

So hat Hamburg im Jahre 2014 eine Änderung der planungsrechtlichen Vorschriften initiiert, um die Errichtung von Unterkünften für Schutzsuchende und Asylbegehrende zu erleichtern. Eine weitere wichtige Initiative aus Hamburg stellte auch die sogenannte „Großstadtstrategie“ dar, die schließlich in einer Arbeitsgruppe der Fachkommission Städtebau weiter konkretisiert und 2015 in die BMK eingebracht wurde. In der Folge wurde 2017 das „Urbane Gebiet“ als neue Baugebietstypologie in die Baunutzungsverordnung eingeführt.

Um der zunehmenden Knappheit an bezahlbaren Wohnungen im Ballungsraum Hamburg zu begegnen, ist die Gesamtheit der im BauGB geregelten Instrumente einzusetzen und bei Bedarf anzupassen. Hierzu hat sich Hamburg zunächst in der Baulandkommission und sodann im Gesetzgebungsverfahren für das 2021 in Kraft getretene Baulandmobilisierungsgesetz erfolgreich für eine Weiterentwicklung und Effektivierung bestimmter Instrumente eingesetzt. Zu nennen sind hier die Umstellung der Dichteobergrenzen der Baunutzungsverordnung in Orientierungswerte und die Anpassungen der Regelungen über Vorkaufsrechte und Baugebote. Auch andere Regelungen des Baulandmobilisierungsgesetzes, wie insbesondere der Bebauungsplan zur Wohnraumversorgung und die erweiterte Befreiungsmöglichkeit für den Wohnungsbau werden in Hamburg nunmehr erfolgreich angewendet. Die mit der anstehenden Novellierung des Baugesetzbuches beabsichtigte Entfristung dieser Instrumente ist daher erforderlich.

Seit Längerem sehen sich Planerinnen und Planer mit einer immer weiter zunehmenden Fülle von Themen konfrontiert, die im Rahmen der Bauleitplanung zu berücksichtigen und zum Ausgleich zu bringen sind. Hier ist inzwischen ein Maß erreicht, das es immer schwieriger macht, Bebauungspläne rechtssicher abzuwägen. Um auch in Zukunft eine Bebauungsplanung zu ermöglichen, die im Sinne einer auch ökologisch vorteilhaften Innenentwicklung die Grundlagen für bezahlbaren Wohnraum schafft, bedarf es hier dringend einer gesetzgeberischen Neujustierung zwischen dem Bauplanungsrecht und dem im Rahmen der planerischen Abwägung zu berücksichtigenden Fachrecht, namentlich dem Umwelt- und neuerdings auch dem Klimaschutzrecht.



HAMBURGER AKZENTE

IN STADTENTWICKLUNG UND WOHNUNGSBAU

AKZENTE IN DER STÄDTEBAUFÖRDERUNG

Hamburg hat die Städtebauförderung schon in den 1970er Jahren mit eigenen Programmen begleitet und damit eine Vorreiterrolle für die Weiterentwicklung der gemeinsamen Anstrengungen von Bund, Ländern und Kommunen bei der behutsamen Stadterneuerung eingenommen. Eine Ausdifferenzierung der Förderprogramme war die Folge, um den sozialen, demografischen und ökonomischen Herausforderungen in den Quartieren gerecht zu werden. Im Rahmenprogramm Integrierte Stadtteilentwicklung (RISE) wurden die Programme der Bund-Länder-Städtebauförderung und die hamburgischen Landesprogramme unter einem Dach vereint. Es bildet seitdem die Basis für die konzertierte Zusammenarbeit von Fachbehörden und Bezirksämtern und fördert das integrierte Planen, Handeln und Finanzieren in allen für die Lebensqualität der Menschen in den Quartieren relevanten Handlungsfeldern. Das mit Beginn der Städtebauförderung entwickelte neue Verständnis von städtischer Planung und neuer Beteiligungskultur hat dazu beigetragen, das Stadtbild positiv zu entwickeln und den sozialen Zusammenhalt zu fördern. Es hat auch Impulse für eine lebendige Demokratie in der Stadtgesellschaft gesetzt.


VERTRAG FÜR HAMBURGS WOHNUNGSBAU UND BÜNDNIS FÜR DAS WOHNEN

Das „Bündnis für das Wohnen in Hamburg“ wurde im Jahr 2011 erstmals zwischen dem Senat, den Verbänden der Wohnungswirtschaft und dem kommunalen Wohnungsunternehmen SAGA unter Beteiligung der Mietervereine unterzeichnet. Es bildet mit den Fortführungen 2015 und 2021 die Grundlage für die erfolgreiche kooperative Wohnungspolitik für eine sozialverträgliche Weiterentwicklung des Hamburger Wohnungsmarktes und eine angemessene Wohnraumversorgung der Bevölkerung in Hamburg.

Durch die kooperative Zusammenarbeit wurden somit seit 2011 mehr als 90.000 neue Wohnungen gebaut. Die Zielmarke von zunächst jährlich 6.000 genehmigten Wohnungen wurde 2016 auf jährlich 10.000 genehmigte Wohnungen erweitert. Bis 2022 wurden insgesamt knapp 127.000 Wohneinheiten genehmigt.

Auch beim Bau neuer Sozialwohnungen ist Hamburg äußerst erfolgreich. Seit 2011 wurden über 30.000 geförderte Wohnungen bewilligt. Einer der Erfolgsfaktoren ist die Verabredung im Bündnis, unter bestimmten Voraussetzungen einen Anteil von 35 Prozent an geförderten Wohnungen auf privaten Flächen fest vorzusehen, bei städtischen Flächen können es auch höhere Anteile sein. Hierbei sind regelhaft Wohnungen für vordringlich Wohnungssuchende eingeplant.

Unterzeichnung Fortschreibung Bündnis für das Wohnen, 2016. Foto: © Nona Koberidze / Senatskanzlei


BAULANDSTRATEGIE

Die Hamburger Baulandstrategie nutzt verschiedene Bausteine, um Menschen unabhängig von ihren Einkommen eine Chance auf dem Hamburger Wohnungsmarkt zu sichern. Das Vorgehen ist dabei von einem kooperativen Ansatz geprägt. Die von Hamburg genutzten Instrumente stellen de facto ein Baulandmodell dar, das viele Einzelaspekte integriert. Hamburg betreibt ein aktives Liegenschaftsmanagement. Neben dem maßnahmenbezogenen Grunderwerb werden regelhaft auch strategische Ankäufe zur Sicherung langfristiger Flächenbedarfe geprüft und durchgeführt. Der städtische Anteil an der Gesamtfläche Hamburgs liegt bei insgesamt rund 47 Prozent.

Ein wichtiger Schritt der aktiven, nicht preistreibenden Liegenschaftspolitik war die Einführung der Konzeptverfahren 2010 bei der Vergabe städtischer Grundstücke. Darüber wird seit 2011 erfolgreich der sogenannte Drittelmix umgesetzt (ca. ein Drittel geförderter Wohnungsbau, ca. ein Drittel frei finanzierter Mietwohnungsbau, ca. ein Drittel Eigentumsbildung). 2023 wurde verfassungsrechtlich verankert, dass für den Wohnungsbau bestimmte Grundstücke grundsätzlich nur noch im Erbbaurecht vergeben werden dürfen.


HAMBURGER MASS – LEITLINIEN ZUR LEBENSWERTEN KOMPAKTEN STADT

Die „Leitlinien zur lebenswerten kompakten Stadt“ geben städtebauliche Lösungen sowie eine verträgliche Dichte und Höhe der Bebauung Hamburgs vor. Ziel ist es, die begrenzte Ressource Fläche effizient zu nutzen und eine nachhaltige und zukunftsorientierte Siedlungsentwicklung zu ermöglichen. 2019 beschlossen, sind sie als „Städtebauliches Entwicklungskonzept“ im Bauleitplanverfahren zu berücksichtigen und stellen einen öffentlichen Belang im Baugenehmigungsverfahren dar.

Leitbild der Stadtentwicklung 2030. Grafik: © Freie und Hansestadt Hamburg, Behörde für Stadtentwicklung und Wohnen

In den Leitlinien werden die unterschiedlichen Dichtezonen in Hamburg beschrieben, die entsprechend der jeweiligen Strukturen und ihrer jeweils kleinräumlichen Einbindung unterschiedlicher Strategien bedürfen. Grundidee der Betrachtung ist, dass Charakter und Eindruck von Dichte in einem Stadtraum nicht von einer einzelnen Parzelle geprägt werden, sondern von dem Verhältnis der Gebäudevolumina zum gesamten Stadtraum. Hamburg zieht zur Beurteilung der baulichen Dichte den Quartiersbezug heran, der bisher nur in die fachliche Debatte, aber nicht in die Baunutzungsverordnung Eingang gefunden hat. Mit der informellen „Quartiersdichte“ wird die gesamte gebaute Geschossfläche eines Quartiers bezogen auf eine ausgewählte Quartiersumgrenzung, die alle Außenräume wie Parks, Plätze und Straßenräume umfasst, bezeichnet.

Leitlinien zur lebenswerten kompakten Stadt. Foto: © Freie und Hansestadt Hamburg, Behörde für Stadtentwicklung und Wohnen


DAS HAMBURGER FENSTER UND DIE EXPERIMENTIERKLAUSEL

Das städtebauliche Leitbild der Innenentwicklung und Nutzungsmischung führt zu einer Abkehr von der ehemals vorherrschenden Funktionstrennung und räumlicher Separation emittierender und schutzbedürftiger Nutzungen. In der Folge sind Immissionskonflikte in fast allen Planungsaufgaben zu bewältigen. Neben der Bewältigung von Verkehrslärmbelastung mithilfe angepasster städtebaulicher Strukturen und dem Schaffen lärmabgewandter Seiten sowie lärmberuhigter Außenwohnbereiche, der Planung lärmoptimierter Wohnungsgrundrisse bis hin zu aufwendigen Schallschutzmaßnahmen sind zunehmend Gewerbelärmkonflikte zu lösen.

Die räumliche Verzahnung von Wohnen, Arbeiten, Freizeit und Kultur im Zusammenspiel mit einer zunehmenden zeitlichen Verschränkung von Arbeits- und Freizeitphasen führt zu einer belebten und damit Geräusch emittierenden Stadt. Trotzdem sind Ruhe- und Erholungsansprüche, vor allem in der Nacht, zu erfüllen.

Hamburg hat im Zuge der ersten Planungen für die HafenCity Anfang der Nullerjahre ein neues, innovatives Schallschutzinstrument entwickelt, um nächtliche Lärmkonflikte mit dem südlich der Norderelbe gelegenen Hafengebiet zu lösen. Spezielle Fensterkonstruktionen ermöglichen es, trotz hoher Außenlärmbelastung bei teilgeöffneten Fensterflügeln ruhig zu schlafen, da ein ausreichend niedriger Lärmpegel im Innenraum gewährleistet wird. Diese besonderen Konstruktionen sind überregional als „Hamburger Fenster“ oder spezieller als „HafenCity-Fenster“ bekannt. Nach wie vor ist rechtlich umstritten, ob man Gewerbelärmkonflikten mit derartigen besonderen passiven Schallschutzmaßnahmen begegnen darf, da die Technische Anleitung Lärm, TA Lärm, die Einhaltung der maßgeblichen Immissionsrichtwerte draußen vor dem geöffneten Fenster fordert. Hamburg ist davon überzeugt, dass die „Hamburger Fenster“ mit den Zielen des Immissionsschutzrechtes vereinbar sind. Schon in der „Großstadtstrategie“ hat Hamburg der Fachkommission Städtebau im Jahr 2015 Vorschläge zur Änderung der gesetzlichen Grundlagen unterbreitet, um eine rechtliche Klarstellung zu bewirken.

Mit dem Ziel der Förderung einer nachhaltigen wohnungs- und städtebaulichen Entwicklung der Gemeinden beauftragten BMK und UMK 2019 eine gemeinsame Arbeitsgruppe, Vorschläge zur besseren Abstimmung von bau- und immissionsschutzrechtlichen Vorschriften zu erarbeiten. Hamburg war maßgeblich daran beteiligt, als im Jahr 2020 Empfehlungen vorlegt wurden. Zentrale Empfehlung der Arbeitsgruppe war die Einführung einer befristeten Sonderregelung in die TA Lärm, mit der explizit erlaubt werden soll, neben aktiven Lärmschutzmaßnahmen auch besondere passive Lärmschutzmaßnahmen, also spezielle Fensterkonstruktionen wie das „Hamburger Fenster“, zum Einsatz zu bringen. Diese Empfehlung für eine Experimentierklausel wurde bislang leider nicht umgesetzt.

Hamburg wird den weiteren Prozess der Fortentwicklung der Schnittstellen von Bau- und Immissionsschutzrecht nach wie vor aktiv fördern und sich immer wieder mit Vorschlägen einbringen – ohne dabei den Gesundheitsschutz zu vernachlässigen.


DIGITALISIERUNG VERÄNDERT DAS PLANUNGSGESCHEHEN

Hamburg begann bereits früh in den Nullerjahren, alle Bauleitpläne zu digitalisieren und so den Planungsbestand als XPlan-konforme vektorgestützte Geodaten zunächst behördenintern, dann öffentlich im Internet zur Verfügung zu stellen. Hamburg verfügt seitdem, einzigartig in Deutschland, als Stadt und als Land über eine voll digitalisierte Datengrundlage des verbindlichen Planrechts. Über die Vorreiterrolle Hamburgs bei der Entwicklung der Standards XPlanung und XBau fiel Hamburg nach dem Beschluss des IT-Planungsrats 2017 die XLeitstelle Planen und Bauen zu.

Hamburger Planrecht im XPlan-Standard. Grafik: © Freie und Hansestadt Hamburg, Landesbetrieb Geoinformation und Vermessung


DIGITALE BAULEITPLANUNG (DIPLANUNG)

Mit der Digitalisierung der Verfahrensabläufe für die Bauleitplanung geht Hamburg seit 2016 weiter neue Wege. Als digitales Verfahrensmanagement führt DiPlanCockpit Schritt für Schritt durch alle Verfahrensschritte und die damit verbundenen Aufgaben und unterstützt mit individuellen Unterlagen – vom Planungsanstoß bis zum Abschluss des Verfahrens. Ergänzt wird das Tool von Bauleitplanung Online – der seit 2013 eingesetzten Plattform zur digitalen Durchführung formeller Beteiligungsverfahren für Bauleitpläne – sowie durch DiPlanWissen – einer Online-Bibliothek zu Fachthemen, Ausarbeitungshinweisen und Praxisbeispielen der Bauleitplanung und Landschaftsplanung, die sich konkret an Planerinnen und Planer richten.

Hamburg betreibt seit 2021 ein Umsetzungsprojekt des Onlinezugangsgesetzes (OZG) zu den Leistungen „Beteiligungsverfahren nach dem Baugesetzbuch, dem Raumordnungsgesetz und in der Planfeststellung“ sowie „Einstellen von raumbezogenen Planwerken in das Internet“. Ziel ist es, die in Hamburg bereits eingesetzten Softwaremodule weiter auszubauen und interessierten Ländern und Kommunen zur Nachnutzung anzubieten. Über eine Verwaltungsvereinbarung konnten schon jetzt die Länder Berlin und Bremen zur Nachnutzung gewonnen werden. Weitere Länder stehen in Verhandlung und werden über den Entwicklungsprozess informiert.


BIM IM BAUGENEHMIGUNGSVERFAHREN

Digitaler Bauantrag, digitales, ortsunabhängiges Einreichen – Deutschland ist auf dem Weg zu einer ganzheitlichen Digitalisierung bauaufsichtlicher Prozesse. Dies schließt mittelfristig auch die Annahme und Prüfung BIM-basierter Bauanträge mit ein. Der BIM-basierte Bauantrag eröffnet Potenziale zur Nutzung digitaler Werkzeuge zur medienbruchfreien Prüfung bauaufsichtlicher Anforderungen. Damit werden sowohl Bauherren als auch die Sachbearbeitung der Bauaufsichtsbehörden entlastet. Das Genehmigungsverfahrens wird insgesamt effizienter gestaltet und kann schneller abgeschlossen werden.

Im Projekt Digitalisierung der Musterbauordnung wurden erstmals einheitliche Grundlagen für die automatisierte Prüfung bauordnungsrechtlicher Anforderungen erarbeitet. Das Projekt wurde aus Mitteln der Bauministerkonferenz finanziert, die durch das DIBt (Deutsches Institut für Bautechnik) vergeben werden. Forschungspartner sind der Lehrstuhl für Informatik im Bauwesen an der Ruhr-Universität Bochum und die Behörde für Stadtentwicklung und Wohnen in Hamburg. Der BIM-basierte Bauantrag stellt einen wichtigen Beitrag für effiziente Planungs-, Bau- und Nutzungsprozesse dar. Er gibt einen Impuls für die Kreislaufwirtschaft, die Verbesserung der Qualität und die Beschleunigung von Genehmigungsverfahren. Die Zusammenarbeit zwischen den am Baugenehmigungsverfahren Beteiligten kann durch Einsatz des BIM verbessert werden.